Instrumente der Arbeitsmarktpolitik

   

   
         
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Freie Universität Berlin
DIW Berlin
Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung
Prof. Dr. Klaus F. Zimmermann

Veranstaltung: Arbeitsökonomie: Probleme des Niedriglohnsektors
Blockseminar im Sommersemester 2002
bei: Prof. Dr. Klaus F. Zimmermann

 
Ökologie


MenschNatur

Migration

Arbeitsmarkt

J. Bentham





     

   

   
       
         
   

 

1. Die Arbeitslosengesellschaft

 1.2 Gegenwärtig

 Man kommt aus den Wundern nicht mehr heraus. Das Bundesarbeitsministerium zieht eine positive Bilanz seiner Beschäftigungspolitik. Der Rückgang der Arbeitslosen, der auch saisonall bedingt ist, ist um 78.000 Arbeitslosen im Mai 2002 gegenüber April 2002 gesunken. Damit liegt die offizielle Zahl der Arbeitslosen im Mai 2002 bei 3,946 Millionen. Menschen.  Die Arbeitslosenquote ist damit von 9,7 Prozent auf 9,5 Prozent gesunken. Die Arbeitslosenzahl ist damit knapp unter der wichtigen psychologischen Marke von 4 Millionen gefallen. Ein Grund für die Regierung dies zu feiern. „Mehr als 20 Jahre lang lag die Arbeitslosigkeit nach jedem Abschwung höher als nach dem vorhergehenden Abschwung. Dieser Trend ist gebrochen. Es wäre eine kleine Redlichkeit, wenn ein Teil der Wissenschaft, aber auch die Opposition dies zur Kenntnis nähme.“ (Walter Riester 2002). Dabei findet die „Stille Reserve“, die vermutlich um  2 Millionen (vgl. Franz 1999:344) liegt und alle quasi Beschäftigten, z.B. in AMB und beruflichen Förderkursen keine Erwähnung. Die Erwerbslosigkeit wird nach wie vor über 6 Millionen liegen. Im Sinne des § 16 SGB III ist aber  arbeitslos nur derjenige:

 

  1. vorübergehend nicht in einem Beschäftigungsverhältnis stehen,
  2. eine versicherungspflichtige Beschäftigung suchen und dabei den Vermittlungsbemühungen des Arbeitsamtes zur Verfügung stehen und
  3. sich beim Arbeitsamt arbeitslos gemeldet haben.

 

Innerhalb dieser amtlichen Definition verschwimmen die besondern Problemgruppen, die besonders stark von Arbeitslosigkeit betroffen sind. Der Anteil der Frauen unter den Arbeitlosen ist größer als der Männer. Besonders ältere und schlecht qualifizierte sind von Arbeitslosigkeit und Langzeitarbeitslosigkeit betroffen. Besonders hoch ist die Arbeitslosigkeit in den neuen Ländern und unter den Ausländern, die eine doppelt so hohe Arbeitslosigkeit gegenüber der deutschen Bevölkerung aufzuweisen hat.

 

1.3 Historische Entwicklung der Arbeitslosigkeit

 Bis in die sechziger Jahre hinein glaubte man die Arbeitslosigkeit entgültig überwunden zu haben. Unter dem Eindruck des hohen stetigen Wirtschaftswachstum („Wirtschaftswunder“) hielt man Arbeitslosigkeit für ein Phänomen der Vergangenheit. Die für heute vergleichbare milde Rezession 1967/68, bei der die Arbeitslosenquote auf 2,1 Prozent bzw. 1,5 Prozent und bis zu Beginn der siebziger Jahre 1 Prozent ausmachte. Das Gespenst Arbeitslosigkeit war zurückgekehrt. Der Staat entschloss sich zu handeln. 1967 wurde das Stabilitätsgesetz verabschiedet. Der „Ölpreisschock“ 1973 führte erneut zu einer weiteren Rezession 1974/75, bei dem die Arbeitslosenquote auf knapp 5 Prozent stieg. Im Herbst 1975 waren fast 1,2 Millionen Arbeitslose registriert. Der Anwerbestopp 1973 für „Gastarbeiter“ diente wohl eher der Beruhigung als der Problemlösung. Mitte 1983 überstieg die Arbeitslosenzahl die 2 Millionen Grenze mit 2,3 Millionen. Auch zwischen 1988 bis 1992 dem Zeitraum des Vereinigungsbooms blieb die Arbeitslosenzahl im Durchschnitt mit 1,8 Millionen sehr hoch. Der Konjunkturimpuls im Zuge der Wiedervereinigung besserte zwar die Situation auf dem Arbeitsmarkt, aber kehrte sich ab 1992/93 wieder um. Nach dem Abzeichnen der Beschäftigungskatastrophe in Ostdeutschland stieg die Arbeitslosenzahl 1993 im Westen alleine auf 2,5 Millionen In Gesamtdeutschland waren 1993 3,7 Millionen Arbeitslose registriert (vgl. Engelen-Kefer 1995:144ff.). Schon in den achtziger Jahren wurde die Arbeitslosigkeit als chronisches Problem erkennbar. Seit den neunziger Jahren verharrt sie bis auf wenigen Schwankungen auf über 3 Millionen (vgl. Franz 1999:348f) und stellt sich damit als ein tatsächliches chronisches Problem dar (s. Schaubild 1 im Anh.). Dieses chronische Problem wird geradezu frappierender, wenn man die ähnliche Entwicklung anderer OECD, ausgenommen der USA, betrachtet (s. Tab. 1 im Anh.). Das Problem der steigenden Arbeitslosigkeit in Industriestaaten läst zweifeln an der gegenwärtigen Wirtschaftsordnung aufkommen oder wenigstens an den Maßnahmen, die der Massenarbeitslosigkeit zu begegnen suchen.

    

1.4 Die Kosten

Es besteht zur Zeit weitgehende Übereinstimmung, dass die Massenarbeitslosigkeit ein besonderes Übel für die Gesellschaft ist. Die Arbeitslosigkeit führt zu einer Verringerung der Produktion und damit des Einkommens. Die soziale Ungleichheit verstärkt sich durch die Wohlfahrtseinbußen die Arbeitslose erleiden. Die geschätzten fiskalischen Gesamtkosten  durch Ausgaben für Arbeitslose und den Ausfall der Steuer- und Sozialversicherungsbeiträgen beliefen sich im Jahr 1997 auf ca. 180 Mrd. DM. Die Arbeitslosigkeit, besonders die Langzeitarbeitslosigkeit führt zu einem Abbau von Humankapital. Soziale Entwertungsprozesse unter den älteren Arbeitlosen und mögliche Kriminalität, infolge von Perspektivlosigkeit und Frustration unter den Jugendlichen sind sehr schwer zu bestimmen in ihrer langfristigen Konsequenz für die Gesellschaft. Zurückhaltung und nachlassen des Lebensantriebs ist bei vielen Arbeitslosen zu beobachten. Das Fehlen von sinnvollen Aufgaben führt bei vielen Arbeitslosen bzw. Langzeitarbeitslosen zu Resignation, zu Orientierungslosigkeit und ein  sich selbst aufgeben. Die Langzeitarbeitslosigkeit verstetigt sich selbst (Franz 1999:339f).

 

 

2. Die institutionelle Antwort auf die Arbeitslosigkeit

 Am 8. Mai 1967 verabschiedet die damalige große Koalition aus SPD und CDU das Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft (StWG). Dieses Gesetz stellt den Anfangspunkt der Beschäftigungspolitik dar. Der Beschäftigungspolitik wir damit eine institutionelle Bedeutung innerhalb der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung eingeräumt. § 1 StWG legt vier ziele, als magisches Viereck bezeichnet, fest. „Bund und Länder haben bei ihren wirtschafts- und finanzpolitischen Maßnahmen die Erfordernisse des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts zu beachten. Die Maßnahmen sind so zu treffen, daß sie im Rahmen der marktwirtschaftlichen Ordnung gleichzeitig zur Stabilität des Preisniveau, zu einem hohen Beschäftigungsstand und außenwirtschaftlichem Gleichgewicht bei stetigem und angemessenem Wirtschaftswachstum beitragen“ (vgl. Engelen-Kefer 1995:61). Später kam als erweiterte Interpretation die Nachhaltigkeit hinzu (magisches Fünfeck). Das Ziel dabei ist, die Belange der Ökologie und die Fragen der Verteilungsgerechtigkeit als wirtschaftspolitische Zielgrößen ebenso mit zu berücksichtigen (vgl. Bundeszentrale für politische Bildung 2000:131). Das Stabilitätsgesetz war als globale „Konjunktursteuerungsgesetz gedacht. Als konkrete Instrumente zur Globalsteuerung sieht das Stabilitätsgesetz vor:

a)      die Einsetzung von Maßnahmen zur Verzögerung von Investitionen in konjunkturellen Boomperioden sowie entsprechend zur Förderung von Investitionen bei wirtschaftlichen Abschwächungstendenzen;

b)      die Verpflichtung von Bund und Länder, in der Hochkonjunktur bei der Deutschen Bundesbank eine Konjunkturausgleichsrücklage zu bilden, die bei sich abschwächender Konjunkturlage zur Förderung der Nachfrage wieder ausgegeben werden soll;

c)      die Ermächtigung der Bundesregierung, die Kreditaufnahme von Ländern und Gemeinden zu beschränken;

d)      die Möglichkeit zur Aussetzung von Sonderausschreibungen und erhöhten Absetzungen für längstens ein Jahr bei konjunkturellen Überhitzungserscheinungen sowie umgekehrt zu steuerlichen Erleichterung für die Unternehmen in konjunkturellen Abschwungphasen;

e)      die Erhöhung bzw. Senkung der Einkommens- und Körperschaftsteuer um jeweils 10 % je nach konjunktureller Lage.“ (Engelen-Kefer 1995:439).

 

Das allgemeine Globalziel eines hohen Beschäftigungsstandes innerhalb des Stabilitätsgesetzes erfährt im Mai 1969 mit der Verabschiedung des Arbeitsförderungsgesetzes (AFG) seine Erweiterung und Konkretisierung mit der Ablösung des Gesetzes über Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung (AVAVG). Neben dem quantitativen Aspekt eines hohen Beschäftigungsstandes wird der qualitative Aspekt mit hervorgehoben. Die Beschäftigungsstruktur soll ebenso gefördert werden. Das Gesetz zielt im Kern, neben einen hohen Beschäftigungstandes, auf Verbesserung von Beschäftigungsstrukturen nach Gebieten und Wirtschaftszweigen. Im AFG ist schon angelegt, die berufliche Förderung und Qualifikation der Arbeitssuchenden und auch die Förderung von Wirtschaftzweigen und Regionen, die strukturelle Schwächen aufweisen. Mit dem AFG werden neue Schwerpunkte in aktiver Arbeitsmarktpolitik mit der Förderung der beruflichen Bildung und den Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen (ABM) gesetzt (vgl. Engelen-Kefer 1995:61f). Das AFG fand seine Erweiterung und systematische Ordnung im Sozialgesetzbuch III (SGB III), dass am 1. Januar 1998 in Kraft trat.

 

3. Beschäftigungs- und Arbeitsmarktpolitik

 Die hohe Arbeitslosigkeit gilt heute in Deutschland als die zentrale Herausforderung der Wirtschaftspolitik. Dieser Herausforderung versucht die Wirtschaftspolitik mit der Beschäftigungs- und Arbeitsmarktpolitik zu begegnen. Die Beschäftigungspolitik ist als die Gesamtheit der Maßnahmen zu verstehen, die Einfluss auf Höhe und Struktur des Erwerbspotentials nimmt. Das Ziel der Beschäftigungspolitik ist, Schaffung und Sicherung von vollwertigen Beschäftigungen aller Beschäftigten. Dabei spielt die Verbesserung der regionalen und sektoralen Beschäftigungsstruktur eine große Rolle. Die Arbeitsmarktpolitik geht dabei über die Beschäftigungspolitik durch die Lohnersatzleistungen hinaus. Die Arbeitsmarktpolitik versucht Einfluss auf den Gesamtarbeitsmarkt zu nehmen (Engelen-Kefer 1995:63ff.). Da es nicht einfach ist, eine klare Trennung zwischen Beschäftigungspolitik und Arbeitsmarktpolitik vorzunehmen, werde ich im folgenden alle Maßnahmen und Instrumente unter dem Gesichtspunkt der Arbeitsmarktpolitik betrachten. Die Träger der Arbeitsmarktpolitik sind, neben der Bundesanstalt für Arbeit (BA), die Länder, der Bund und in zunehmendem Maße die Europäische Union (EU) (vgl. Bundeszentrale für politische Bildung 1999:162). „Arbeitsmarktpolitik ist die Summe aller Regelungen, Einrichtungen und Aktivitäten, welche die generelle Beziehung zwischen Angebot und Nachfrage auf den externen und betriebsinternen Arbeitsmärkten und zwischen ihnen beeinflussen soll“ (Engelen-Kefer 1995:64, zit. nach Mertens 1977:279-292). Dabei versteht sich die Arbeitsmarktpolitik als Hilfs- und Brückenfunktion für den regulären Arbeitsmarkt. Das Instrumentarium der Arbeitsmarktpolitik besteht aus den aktiven (Beschäftigungspolitik) und den passiven (Lohnersatzleistungen) Instrumenten. Dabei ist die BA, dem alle Arbeitsämter eingegliedert sind, für die konkrete Umsetzung der Beschäftigungs- und Arbeitsmarktpolitik zuständig. Seit 1994 besteht aber das Vermittlungsmonopol der BA nicht mehr. Bis Ende 1994 wurden 2.984 Erlaubnisse für private Arbeitsvermittler vergeben. „Die Zahl der Vermittlungen durch neu hinzugekommenen Vermittler betrug jedoch im zweiten Halbjahr 1994 lediglich 7111 bzw. im ersten Halbjahr 1995 12721 Fälle, wenn man die vor der Aufhebung des Monopols schon mögliche Vermittlung von Künstlern, Berufsportlern u.ä. nicht berücksichtig.“ (Keller 1997:384). Damit ist der Anteil der privaten Vermittler so gering, dass er zur Zeit unbedeutend ist. Nach dem Statistikskandal soll die Vermittlertätigkeit von Privaten ausgeweitet werden. Das neue „Job-AQTIV-Gesetz“ beinhaltet eine größere Liberalisierung der Arbeitsvermittlung. 

 

4. Arbeitsmarkt- und Beschäftigungsförderung

 4.1 Die Superbehörde BA

 Die meisten arbeitsmarktpolitischen Instrumente und Vollzüge werden in Deutschland über die BA  administrativ umgesetzt. Daher ist die BA das Wichtigste Vollzugsorgan der Bundesrepublik für Arbeitsmarkt- und Beschäftigungsmaßnahmen. Organisiert ist die BA als einheitliche Behörde. Sie gliedert sich dabei in 184 Arbeitsämter, 11 Landesarbeitsämter sowie in 647 Nebenstellen. Eine Abteilung der BA ist das Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB). Zur Zeit hat die BA rund 86.000 Beschäftigte. Die Hauptstelle der BA befindet sich in Nürnberg. Sie ist eine Körperschaft des öffentlichen Rechts und damit handelt sie durch eigene Organe. Diese Selbstverwaltungsorgane bestehen aus einem Drittel aus Vertretern der Arbeitnehmer, der Arbeitgeber und der öffentlichen Körperschaften (Bund, Länder und Gemeinden). Die handelnden Organe sind der Verwaltungsrat, der die Satzung und die Anordnungen erlässt, der Vorstand, der die Geschäfte führt und die BA nach außen vertritt. Die Finanzierung der BA erfolgt über die Zwangsbeiträge der Arbeitslosenversicherung und Zuschüsse des Bundes. Nach dem Arbeitsförderungsgesetz lassen sich die Instrumente der BA ganz grob durch passive und aktive Instrumente unterscheiden. Mit ihren sogenannten passiven Instrumenten ist die BA für die Lohnersatzleistungen zuständig (Arbeitslosengeld, Arbeitslosenhilfe). Mit ihren aktiven Instrumenten versucht die BA reguläre Beschäftigungsverhältnisse zu erhalten, zu fördern und zu schaffen. Im weiteren werde ich nur noch die aktiven Instrumente behandeln, die ich grob in drei Gruppen einteilen möchte:

1.      Information, Beratung und Vermittlung

2.      Förderung der beruflichen Bildung

3.      Erhaltung und Schaffung von Arbeitsplätzen

 

4.1.1 Information, Beratung und Vermittlung

„Notwendige Voraussetzung jeglicher vorbeugende Arbeitsmarktpolitik ist die Weiterentwicklung des analytischen und prognostischen Instrumentariums zur Erfassung vergangener, gegenwärtiger und zukünftiger Trends der Beschäftigungsentwicklung – sowohl global als auch in ihrer sektoralen, regionalen, beruflichen und gruppenspezifischen Ausprägung.“ (Engelen-Kefer 1995:442). Die BA ist verpflichtet ihre Erkenntnisse in Statistiken und Berichten darzustellen (§§ 280ff. SGB III). Damit ist die BA angehalten den Arbeitsmarkt zu kennen und auch Entwicklungen bezüglich Strukturveränderung in Beschäftigungsverhältnissen zu kennen, um ihrer Aufgabe als Informations- und Beratungsstelle gerecht zu werden. Das Arbeitsamt hat Jugendlichen und Erwachsenen, die entweder am Erwerbsleben teilnehmen oder teilnehmen möchten Berufsberatung anzubieten. Den Arbeitgebern Arbeitsmarktberatung anzubieten (§ 29 SGB III). Die Arbeitsvermittlung stellt nach wie vor die klassische Aufgabe der Arbeitsämter dar. Das Arbeitsamt hat den Ausbildungs- und Arbeitssuchenden mit den entsprechenden interessierten Arbeitgebern zusammenzuführen (§ 35 SGB III). Dabei stehen den Arbeitsämtern neben der reinen Informationstätigkeit noch Instrumente der aktiven Hilfe zum Zustandekommen einer erfolgreichen Vermittlung zur Verfügung. Das Arbeitsamt kann Bewerbungskosten bis zu einer Höhe von 260 EUR und weitere Kosten, die durch Anfahrt zum möglichen zukünftigen Arbeitgeber entstehen, übernehmen (§§ 45ff. SGB III). Das Arbeitsamt fördert auch alle Maßnahmen, die zu besseren Eingliederungsaussichten führen. So werden Trainingmaßnahmen gefördert, die z.B. Bewerbungs- und Arbeitsplatzsuchtraining beinhalten (§§ 48ff. SGB III). Des weiteren werden Mobilitätshilfen von den Arbeitsämtern angeboten. Darin sind unter anderen enthalten, Umzugsbeihilfe, Übergansbeihilfe, Trennungskostenbeihilfe bei zeitweiser getrennter Haushaltsführung. Ebenso sind Leistungen für Arbeitskleidung und Arbeitsgerät vorgesehen. Als Übergangshilfe ist die Möglichkeit ein Darlehen bis zu Höhe von 80 Prozent des ersten Bruttoverdienst vorgesehen (§§ 53ff. SGB III). Die Mobilitätshilfe ist als Maßnahme im Rahmen der Bekämpfung der strukturellen Arbeitslosigkeit zu sehen. Die originäre Aufgabe der Arbeitsämter, Arbeit zu vermitteln, ist erheblich dadurch eingeschränkt, dass den Arbeitsämtern nur ca. ein Drittel der offenen Stellen gemeldet wird (s. Tab. 2 im Anh.). Da die Arbeitsämter ihre Vermittlungstätigkeit kostenlos erfüllen und daher der Kostenfaktor für die Unternehmen nicht existiert, scheint es auf Seiten der Unternehmen eher eine Frage des Vertrauens zu sein, ob die Arbeitsämter überhaupt in der Lage sind, den entsprechenden Bewerber anzubieten. Diese Skepsis ist wohl durchaus angebracht, da ein Betreuer 700 bis zu 900 Arbeitslose betreut. Oft genug wird der Arbeitsuchende von Betreuer zu Betreuer gereicht.

 

4.1.2 Förderung der beruflichen Bildung

Im Kernstück besteht die berufliche Förderung aus Ausbildung, Fortbildung und Umschulung. Der beruflichen Förderung kommt unter dem finanziellen Aspekt eine hohe Bedeutung im Rahmen der aktiven Arbeitsmarktpolitik zu. Sie ist ebenfalls als Maßnahme zur Überwindung der strukturellen Arbeitslosigkeit zu begreifen, da sie die berufliche Mobilität fördert. Das Ziel ist, das allgemeine Qualifikationsniveau zu verbessern und die individuellen Vermittlungschancen zu erhöhen. Die Regelungen der beruflichen Förderung sind bei einer Erstausbildung als Rechtsanspruch im Gesetz formuliert, womit ihre Bedeutung ebenfalls unterstrichen wird. Auszubildende haben einen Anspruch auf Berufsausbildungsbeihilfe soweit ihnen keine ausreichenden Mittel zum Lebensunterhalt, Fahrkosten und anderweitige  Aufwendungen in Verbindung mit ihrem Lehrgang zu Verfügung stehen. Förderungsfähig sind auch alle Maßnahmen, die eine berufsvorbereitende Bildungsmaßnahme darstellen (§§ 59ff. SGB III). Der Abschnitt der Weiterbildung im SGB III unterliegt einigen Voraussetzungen. Die Übernahme der Ausbildungskosten wird davon abhängig gemacht, dass Arbeitslosigkeit droht oder die bisherige Berufsausbildung nicht mehr ausgeübt werden kann. Was einer Umschulung gleich kommt. Förderungsfähig sind auch alle, die bisher über keine  Ausbildung verfügten und vorher angelernte Tätigkeiten ausgeübt haben. Bei Personen ohne Vorbeschäftigungszeit bestehen gewisse Einschränkungen bezüglich der Kostenübernahme. Damit ist der Abschnitt Weiterbildung eine Kann-Muss Leistung (§§ 77ff. SGB III). Allerdings stelle ich mir die Frage, ob es nicht die Aufgabe der freien Wirtschaft ist, für ausreichende Ausbildungsplätze zu sorgen. Zumal die freie Wirtschaft nach immer höher qualifizierten Arbeitskräften sucht und anderseits die Aus- und Fortbildung immer mehr an die öffentliche Hand delegiert. Allerdings lässt sich feststellen, dass die Dauer der Arbeitslosigkeit von Teilnehmern von beruflichen Förderungsmaßnahmen kürzer ist als von Nicht-Teilnehmern. (vgl. Keller 1997:355f.).

Dem Instrument der aktiven Arbeitsmarktpolitik kommt in besondere weise Bedeutung dadurch zu, dass inzwischen die Erkenntnis vorherrscht, das Arbeitslosigkeit nicht mehr alleine auf konjunkturelle Schwankungen zurückzuführen ist, sondern auch von den Bedürfnissen einer modernen Industrie-Dienstleistungs-Gesellschaft nach qualifizierten Arbeitskräften abhängt. Die Arbeitslosigkeit ist damit immer mehr durch die Bevölkerungsstruktur und den Wirtschaftsbedingungen vorstrukturiert. Empirisch lässt sich auch beobachten, dass nach jeder Rezession die Arbeitslosigkeit auf einem höheren Niveau sich verstetigte, allerdings hat sich dabei der Anteil der Erwerbsfähigen ohne Ausbildung unter den Arbeitslosen immer überdurchschnittlich entwickelt (vgl. Schaub. 2 im Anh.).

 

4.1.3 Erhaltung und Schaffung von Arbeitsplätzen

In der Gruppe der Erhaltung und Schaffung von Arbeitsplätzen verfügt die BA über ein vielfältiges  Bündel an Instrumenten. Dieser Gruppe ist in der Vergangenheit ein immer größerer Stellenwert zugekommen. Entsprechend haben die Ausgaben in diesem Bereich einen erheblichen Umfang erreicht. In Laufe der Zeit sind immer weitere Regelungen hinzugekommen und auch ausgeweitet worden. Mit diesen Instrumenten ist der Staat vollends die aktive Arbeitsmarktpolitik eingestiegen. Allerdings ist auch ein Rückgang der Ausgaben in den letzten Jahren durch die angespannte Haushaltslage und der hohen Zahl der Arbeitslosen und den damit einhergehenden Beitragsausfall der Arbeitslosenversicherung zu beobachten. Ein grober Überblick ergibt durch die Regelungen zum:

- Kurzarbeitergeld

- Insolvenzgeld

- Förderung der ganzjährigen Beschäftigung in der Bauwirtschaft

- Eingliederung von Arbeitnehmern

- Einstellungszuschüsse bei Neugründungen

- Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen (ABM)

- Förderung von Strukturanpassungsmaßnahmen

 

Das System des Kurzarbeitergeldes erfordert ein Zusammenspiel von Arbeitgebern, Arbeitnehmern, Betriebsrat und damit den Tarifpartnern. Sie muss arbeitsrechtlich zulässig sein. Daher spielen Tarifrechtliche Regelungen im Bezug auf die Herabsetzung der Arbeitszeit eine Rolle. Der Anspruch entsteht durch einen erheblichen Arbeitsausfall mit Entgeltausfall. Der Arbeitsausfall darf nicht vermeidbar gewesen sein und muss vorübergehend sein. Betroffen müssen etwa ein Drittel der Beschäftigten mit mindestens zehn Prozent ihres Bruttogehalts sein. Auszubildende sind nicht mitzuzählen. Eine Anzeige muss beim Arbeitsamt schriftlich eingereicht werden. Das Kurzarbeitergeld beträgt zwischen 60  bis 67 Prozent des Nettogehalts (§§ 169ff. SGB III). 2001 waren 123.000 in Kurzarbeit beschäftigt.

Das Insolvenzgeld hat in den letzten Jahren immer mehr an Bedeutung gewonnen infolge der schlechten Wirtschaftslage und damit einhergehend der enormen Zunahme der Insolvenzverfahren. Alleine 2001 gab es über 4.000 Firmenpleiten.  Durch das  Insolvenzgeld sollen kurzzeitige Engpässe in der Auftragslage und der Liquidität überbrückt werden und damit das Unternehmen erhalten und damit die Arbeitsplätze gesichert werden. Die Absicherung des Arbeitsentgelts wird für drei Monate gewährt (§ 183 SGB III). Der Abschnitt der Förderung der ganzjährigen Beschäftigung in der Bauwirtschaft im SGB III trägt den spezifischen Problemen der Bauwirtschaft Rechnung, die naturgemäß unter größeren witterungsbedingten Problemen zu leiden hat. Bei Anzeige beim zuständigen Arbeitsamt besteht ein Anspruch Mehraufwendungen für geleistete Stunden (Mehraufwand-Wintergeld) erstattet zu bekommen. Der Arbeitsausfall muss witterungsbedingt sein. Die Arbeitnehmer müssen auf witterungsabhängigen Arbeitsplätzen beschäftigt sein und das Arbeitsverhältnis darf nicht aus Witterungsgründen kündbar sein. Die Bemessung der Höhe des Winterausfallgeldes richtet sich nach den Bemessungsgrundlagen des Kurzarbeitergeldes (§§ 209ff. SGB III).

Die Instrumente Kurzarbeitergeld, Insolvenzgeld und die Förderung der ganzjährigen Beschäftigung in der Bauwirtschaft dienen in erster Linie als Absicherung der Arbeitsplätze. Dadurch sollen bei kurzzeitigen Konjunkturellen- und Witterungsschwankungen die Arbeitsplätze erhalten werden. Den Unternehmen bleibt die betriebsspezifisch qualifizierte Belegschaft erhalten, so das erneute Such- und Einarbeitungskosten den Unternehmen erspart wird. Das Instrument der Eingliederung von Arbeitnehmern stellt auf die Schaffung von Arbeitsplätzen ab. Besondere Problemgruppen, wie z.B. Langzeitarbeitslose sollen durch Beihilfe und Zuschüssen in den Arbeitsmarkt integriert werden. „Förderungsbedürftig sind Arbeitnehmer, die ohne die Leistung nicht oder nicht dauerhaft in den Arbeitsmarkt eingegliedert werden können.“ (§ 217 S. 2 SGB III). Das Gesetz stellt es darauf ab, dass es zu einer Neuanstellung kommt. Lohnkostenzuschüsse werden gewährt für Langzeitarbeitslose, für Arbeitnehmer ab 55  Jahren (seit dem 1. Januar 2002 auf 50 Jahre abgesenkt), die entweder ebenfalls als Langzeitarbeitslose geführt oder die letzten zwölf Monate mindestens sechs Monate als arbeitslos gemeldet waren. Das Gesetz sieht auch Eingliederungshilfen für Schwerbehinderte oder sonstige Behinderte vor. Der Eingliederungszuschuss für Einarbeitung beträgt 30 Prozent mit einer Förderungsdauer von sechs Monaten. Bei erschwerter Vermittlung wird ein Zuschuss von 50 Prozent mit einer Förderungsdauer von zwölf Monaten gewährt. Für ältere Arbeitnehmer beträgt die Förderungsdauer 24 Monate (Regelförderungsdauer). In besonderen Fällen kann die Förderungsdauer verdoppelt und die der älteren Arbeitnehmer auf 60 Monate erhöht werden (§§ 217ff. SGB III). Eine ähnlich Stoßrichtung verfolgt der Gesetzgeber mit den Einstellungszuschüssen bei Neugründungen von Betrieben. Dabei darf der Berieb nicht älter als zwei Jahre und darf nicht mehr als fünf Beschäftigte haben. In Frage kommen dabei Personen, die seit drei Monaten von Arbeitslosigkeit betroffen sind oder in ABM Bereich tätig oder Betzieher von Kurzarbeitergeld. Die Förderung erstreckt sich auf höchstens zwölf Monate und der Zuschuss beträgt 50 Prozent (§§ 225ff. SGB III). Der Einstellungszuschuss soll einerseits die neugegründete betriebliche Existenz sichern und damit Arbeitsplätze sichern. Und andererseits neue Beschäftigungsverhältnisse anregen. Ein besonders großes Feld nehmen die ABM in der aktiven Arbeitsmarktpolitik ein. Allerdings sind die Zahlen in den letzten Jahren rückläufig. 2001 waren 243.000 in ABM beschäftigt. 1999 es noch waren 429.800 in ABM beschäftigt. Das entspricht einen Rückgang von 45 Prozent. Besonders hoch war der Rückgang in den neuen Ländern. Von 348.100 im Jahr 1999 auf 181.800 im Jahr 2001. Freie Träger und Unternehmen können ABM-Kräfte unter der Voraussetzung einstellen, soweit es der beruflichen Stabilisierung und der Qualifizierung des Arbeitnehmers dient. Die Maßnahmen sind darauf ausgerichtet, Dauerbeschäftigungsverhältnisse zu schaffen. Die Art der Beschäftigung soll der Allgemeinheit dienen. Sie können daher der Verbesserung der sozialen Infrastruktur oder der Verbesserung der Umwelt dienen. „Arbeiten liegen im öffentlichen Interesse, wenn das Arbeitsergebnis der Allgemeinheit dient. Arbeiten, deren Ergebnis überwiegend erwerbwirtschaftlichen Interessen oder den Interessen eines begrenzten Personenkreis dient, liegen nicht im öffentlichen Interesse.“ (§ 261 Abs. 2 S. 1 SGB III). Besonders Förderungsbedürftig sind dabei die Arbeitnehmer, bei den eine erschwerte Vermittlung vorliegt (z.B. Langzeitarbeitslose). Zuschüsse werden von mindestens 30 bis regelmäßig 75 Prozent des Arbeitsentgelts gewährt. Der Zuschuss darf allerdings auch bei besonderen förderungsbedürftigen 90 bis zu 100 Prozent des Arbeitsentgeltes betragen. Allerdings dürfen ABM-Stellen keine regulieren Beschäftigungsverhältnisse oder Arbeitsvorhaben verdrängen (§§ 260ff. SGB III).

Ganz unter dem Gesichtspunkt der Förderung der regionalen Struktur ist die Förderung von Strukturanpassungsmaßnahmen zu verstehen. Sie soll ebenfalls dazu beitragen, Arbeitsplätze zu schaffen. Sie soll kompensatorisch für entstandene Arbeitsplatzverluste dienen, die den örtlichen Arbeitsmarkt nachteilig beeinflussen könnten. Die Umwelt soll verbessert, der Breitensport und Kulturarbeit gefördert, die Denkmalpflege, das Wohnumfeld verbessert und alle weiteren Maßnahmen der Verbesserung der Infrastruktur einschließlich der touristischen Infrastruktur. Förderungsbedürftig sind alle Arbeitnehmer, die entweder arbeitslos oder von Arbeitslosigkeit bedroht sind. Dabei wird ein Zuschuss von höchstens 2.100 DM gewährt und die Förderungsdauer darf dabei nur 36 Monate betragen. Allerdings kann die Förderung auch 48 Monate andauern, wenn der Arbeitgeber im Anschluss den Arbeitnehmer in ein Dauerbeschäftigungsverhältnis übernimmt (§§ 272ff. SGB III). 

 

4.2 Weitere Regelungen

 Altersteilzeitgesetz

„Durch Altersteilzeitarbeit soll älteren Arbeitnehmern ein gleitender Übergang vom Erwerbleben in die Altersrente ermöglicht werden.“ (§ 1 Abs. S. 1 AltersteilzeitG). In Frage kommen Arbeitnehmer, die das 55. Lebensjahr vollendet haben und wenn der Arbeitgeber für die Anspruchnahme dieser Regelung einen Arbeitslosen einstellt. Der ältere Arbeitnehmer kann seine Arbeitszeit auf die Hälfte reduzieren und der Arbeitnehmer erhält für seinen Ausfall 20 Prozent für längstens  sechs Jahre als Zuschuss von der BA. Die Altersteilzeitregelung ist keine Maßnahme, die neue Arbeitsplätze schafft, sondern ist als Entlastungsmaßnahme für den Arbeitsmarkt zu verstehen. Aber immerhin gaben 144.000 Personen im Mai 2000 an, dass sie in den Vorruhestand gingen. Das entsprach immerhin einen Anteil von ca. 16 Prozent der Personen, die im Mai 2000 in den Ruhestand gegangen sind (Statistisches Bundesamt 4/2001:18).

 

Arbeitnehmerüberlassungsgesetz

Das Arbeitnehmerüberlassungsgesetz (AÜG) regelt die Leiharbeit. Interessant ist der § 1a des AÜG. „Keiner Erlaubnis bedarf ein Arbeitgeber mit weniger als 50 Beschäftigten, der zur Vermeidung von Kurzarbeit oder Entlassungen an einen anderen Arbeitgeber einen Arbeitnehmer bis zu Dauer von zwölf Monaten überlässt, wenn er die Überlassung vorher schriftlich dem für seinen Geschäftssitz zuständigem Landesarbeitsamt angezeigt hat.“ (§ 1a Abs. 1 S. 1 AÜG). Die mögliche Verleihdauer von Arbeitnehmern wurde durch das neue „Job-AQTIV-Gesetz auf 24 Monate verlängert. Eine Regelung, das Beschäftigungsverhältnisse bei kurz bis mittelfristigen Engpässen sichern soll. Die allgemeine ökonomische Begründung für die Leiharbeit ist, dass die Unternehmen Such, Selektion und Einstellungskosten bei eigner Rekrutierung von kurz bis mittelfristigen Bedarf an Arbeitskräften einsparen.

 

Regelung für Geringfügige Beschäftigung (325 EUR Gesetz)

Die Regelung der geringfügigen Beschäftigung wurde eingeführt, um einerseits für viele Arbeitnehmer einen Neben bzw. Zusatzverdienst zu ermöglichen und andererseits den Arbeitnehmern ein kostengünstiges und flexibles Instrument ihrer Beschäftigungspolitik an die Hand zu geben. Bis 325 EUR bleibt die Beschäftigung steuerfrei, wobei ein geringer pauschaler Betrag an die Kranken- und Rentenversicherung vom Arbeitgeber abgeführt wird. Die gesetzliche Regelung befindet sich im § 8 SGB IV. Der überwiegende Teil der Beschäftigten arbeitet im Dienstleistungssektor, wie z.B. Gastronomie, Reinigungs- und Pflegebereich. Fast 1,4 Millionen Geringfügige Beschäftigungsverhältnisse waren im Jahr 2000 registriert. Die Mehrzahl der Beschäftigten waren darunter Frauen mit 80 Prozent.

 

Teilzeit- und Befristungsgesetz - TzBfG

Auch dieses Instrument bezweckt die Flexibilisierung des Arbeitsmarktes durch Teilzeitregelungen. Durch die Befristung von Arbeitsverträgen sollen andererseits Einstellungshindernisse abgebaut werden. Der Gesetzgeber erhofft sich durch die Regelung der Befristung von Beschäftigungsverhältnissen sie in langfristige Beschäftigungsverhältnisse zu überführen.  Nach dem Gesetz ist ein Arbeitnehmer teilzeitbeschäftigt, wenn seine „regelmäßige  Wochenarbeitszeit kürzer ist als die eines vergleichbaren vollzeitbeschäftigten Arbeitnehmers. Ist eine regelmäßige Wochenarbeitszeit nicht vereinbart, so ist ein Arbeitnehmer teilzeitbeschäftigt, wenn seine regelmäßige Arbeitszeit im Durchschnitt eines bis zu einem Jahr reichenden Beschäftigungszeitraums unter der eines vergleichbaren vollzeitbeschäftigten Arbeitnehmers liegt.“ (§ 2 Abs. 1 S. 1 TzBfG). Damit erstreckt sich die Definition auch auf alle geringfügig Beschäftigten. Im Mai arbeiteten in Deutschland knapp 6,5 Millionen Menschen und damit knapp 20 Prozent aller Erwerbsabhängigen in Teilzeit. Auch hierbei ist der Anteil der Frauen mit 85 Prozent wesendlich höher als der Männer. Der Gesetzgeber hat in den letzten Jahren die Dauer und die Möglichkeit befristete Arbeitsverträge abzuschließen immer mehr erweitert. „Die kalendermäßige Befristung eines Arbeitsvertrages ohne Vorliegen eines sachlichen Grundes ist bis zur Dauer von zwei Jahren zulässig; bis zu dieser Gesamtdauer von zwei Jahren ist auch die höchstens dreimalige Verlängerung eines kalendermäßig befristeten Arbeitsvertrages zulässig.“ (§ 14 Abs. 2 S. 1 TzBfG). Im Jahr 2000 gaben 2,7 Millionen abhängige Erwerbstätige an, in einem befristeten Beschäftigungsverhältnis zu stehen (ohne Auszubildende). Dies entsprach immerhin 9 Prozent der abhängig beschäftigten Erwerbstätigen in Deutschland. (Statistisches Bundesamt 4/2001:14ff.).  

 

 

5. Bewertung der Arbeitsmarktinstrumente/BA

Mehr als eine Kurzbewertung kann hier aus Platzgründen nicht geleistet werden. In einer groben Einteilung lassen sich allerdings die aktiven Instrumente der  BA und weiterer Regelungen in die neoklassischen- und keynesianischen Schule einordnen. Lohnkostenzuschüsse oder die zeitlich befristete Vollübernahme der Entgeldzahlung, Eingliederungshilfen und auch geringfügige Beschäftigungsverhältnisse sind der neoklassischen Schule zuzuordnen. Nach neoklassischer Prämisse werden durch günstigere Kosten-/Ertragssituation mehr Arbeitsplätze geschaffen. Auch alle Regelungen die zu Flexibilisierung des Arbeitsmarktes durch befristete Arbeitsverträge und Regelungen zur Teilzeit führen, lassen sich der Neoklassik zuordnen. Das gesamte Instrumentarium betreffen der AMB, Insolvenzgeld, Hilfen für Existenzgründer, Fortbildungs- und Umschulungs-Maßnahmen  lassen sich der keynesianischen Schule zuordnen. Allerdings bestehen bei mir Zweifel, ob die BA ihrer Aufgabe gerecht wird. Mittelweile ist die BA 75 Jahre alt geworden. Die Geschichte der BA ist in den letzten 20 Jahren von der Verwaltung der Massenarbeitslosigkeit bestimmt. Daher stellt sich für mich Frage, ob die BA und andere gesetzliche Regelungen überhaupt ihrer Aufgabe gerecht wurden, die Arbeitslosigkeit zu beseitigen. Mittelweile besteht ein Dickicht von gesetzlichen Regelungen, die kaum noch jemand durchschaut. Die BA ist mit der Zeit zu einem gigantischen Betrieb angewachsen mit 86.000 Mitarbeitern und einem Ausgabevolumen von zur Zeit über 100 Mrd. DM. Dabei liegt ihr Anteil an vermittelten Stellen bei nur einem Viertel. Es stellt sich für mich auch die Frage, ob sie ihrer Aufgabe überhaupt gerecht werden konnte. Der Zahl der gemeldeten offenen Stellen von 516.600 standen fast 4 Millionen Arbeitslose im Mai 2002 gegenüber. Ein Missverhältnis, was auch die BA nicht auflösen kann. Die Finanzkonstruktion der BA, was durch ein gemeinsames Budget von passiven und aktiven Ausgaben bestimmt ist, zwingt die BA zu einer immer neuen Abwägung von Mittel für aktive arbeitsmarktpolitische Maßnahmen. Besonders in Zeiten der hohen Arbeitslosigkeit, welche die BA zu höheren Ausgaben für Lohnersatzleistungen zwingt, geraten die Ausgaben für aktive arbeitsmarktpolitische Maßnahmen ins Hintertreffen. Dabei sind die Selbstfinanzierungsquoten von ABM und Kurzarbeitergeld sehr hoch (s. Tab. 3 im Anh.). Ein Umstand, der der BA scheinbar nicht bewusst ist oder in Kauf genommen wird, da sie auf ihr eigenes Budget achten muss und ihr infolge dessen die Wohlfahrtgewinne durch Infrastrukturausbau und Erhalt des Humankapitals sich für sie nicht auszahlen. Die BA wird auch allgemein als zu verkrustet und schwerfällig betrachtet. Es gibt allerdings einen neuen Vorstoß des Bundesministerium für Arbeit mit dem Job-AQTIV-Gesetz (Aktivieren, Qualifizieren, Trainieren, Investieren und Vermitteln. Mittelweile auch als Job-Aktiv-Gesetz bezeichnet. Am 1. Januar ist das Job-Aktiv-Gesetz in Kraft getreten. Das Gesetz soll zu einer Neustrukturierung der BA beitragen. Die BA soll zu einem modernen  Dienstleistungsunternehmen werden. In diesem Sinne soll die BA kunden- und leistungsorientiert werden. Durch den Verstärkten Wettbewerb mit privaten Vermittlern sollen einerseits die Möglichkeiten der BA erweitert und andererseits die BA durch den Wettbewerb leistungsfähiger gemacht werden. Durch Einführung betriebswirtschaftlicher Instrumente von Kosten-Nutzen-Relationen soll die Kosteneffizienz der Maßnahmen bestimmt werden. Zur „Qualitätssicherung“ sollen Kataloge mit Mindestanforderungen erstellt und die Wirkungsforschung von Maßnahmen verstärkt werden. Die Arbeitsmarktpolitik soll statt, wie bisher zyklisch und reaktiv, antizyklisch und präventiv reagieren. Das neue Gesetz sieht eine Ausweitung der Fortbildungs- und Beschäftigungsmaßnahmen vor. Ausweitung von Fortbildung, Ausweitung von AMB, Eingliederungshilfen und der verbesserten Möglichkeit von Beschäftigung zur Infrastrukturförderung. Einige neue Instrumente sind auch hinzugekommen, wie z.B. das „Job-Rotation“. Betriebe können einen Zuschuss von 50 bis 100 Prozent für einen eingestellten Arbeitslosen bekommen, der als Vertretung für eine Arbeitskraft dient, der sich in einer beruflichen Weiterbildungsmaßnahme befindet. Auch ist das „Profiling“ als Chancenprognoseinstrument in soweit etwas neues, da sie eine genauere Datenerfassung von Qualifikation, Berufserfahrung, Aktualität der Kenntnisse und Weiterbildungsfähigkeit und Bereitschaft des Arbeitssuchenden erfassen soll. Ob die Erweiterung von bestehenden und die Einführung von neuen Arbeitsmarktinstrumenten die Diskrepanz von Angebot und Nachfrage auf dem Arbeitsmarkt zu lösen vermag, ist zweifelhaft.  Skepsis ist jedenfalls angebracht, wenn man sich vergegenwärtigt, was aus dem aktiven Globalsteuerungsinstrument des Stabilitätsgesetzes übriggeblieben ist. Das Ziel eine Konjunkturausgleichsrücklage bei der Deutschen Bundesbank zu hinterlegen oder die Kreditaufnahme von Ländern und Gemeinden zu beschränken erscheint längst von der Realität überholt zu sein. Auch erscheint der Ansatz, jegliche Infrastruktur zu fördern (Job-Aktiv-Gesetz), wie eine panische Reaktion der Politik, die nicht mehr weiter weis.

 

Anhang

 Schaubild 1:     Entwicklung der Arbeitslosenquote in Westdeutschland 1960-1998

 

 

Quelle: Wolfgang Franz, Arbeitsmarktökonomik, 1999, S.347.

 

 

 

 

Tabelle 1:         OECD-standardisierte Arbeitslosenquoten 1960-1997 (in v.H.)

 

a)      Die OECD Ermittlung der Arbeitslosenquote bezieht sich auf die Gesamtzahl der Erwerbspersonen. Die BA ermittelt ihre Quote durch die Anzahl der abhängigen Erwerbspersonen.

 

 

Tabelle 2:         Suchwege der Unternehmen zur Stellenbesetzung 1997 (in v.H.)

 Entnommen aus: Wolfgang Franz, Arbeitsmarktökonomik, 1999, S.223.

 

 

 

 

Schaubild 2:     Qualifikationsspezifische Arbeitslosenquoten 1975-1997 in Westdeutschland

 

 Entnommen aus: Wolfgang Franz, Arbeitsmarktökonomik, 1999, S.348.

 

 

 

 

Tabelle 3:

 

 Entnommen aus: Ursula Engelen-Kefer, Beschäftigungspolitik, 1995, S. 345.

 

  

  

Literaturverzeichnis

 

BMA-Pressestelle: Pressemitteilung vom 31. Mai 2001.

 

Bundeszentrale für politische Bildung (Hrsg.): Wirtschaft heute. Mannheim 1999.

 

Engelen-Kefer, Ursula / Kühl, Jürgen / Peschel, Peter / Ullmann, Hans:

Beschäftigungspolitik. Freiburg 1995.

 Franz, Wolfgang: Arbeitsmarktökonomik. Berlin Heidelberg 1999.

 Franz, Wolfgang: Der Arbeitsmarkt. Eine ökonomische Analyse. Mannheim 1993.

Keller, Berndt: Einführung in die Arbeitspolitik. Arbeitsbeziehungen und Arbeitsmarkt

in sozialwissenschaftlicher Perspektive. München 1997.

 SGB III: Arbeitsförderung. Beck-Texte im dtv. München 2001.

 Statistisches Bundesamt: Mikrozensus: Leben und Arbeiten in Deutschland 2000.